ความรู้เกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่น

1.ความหมายของการปกครองท้องถิ่นนั้น 

---ได้มีผู้ให้ความหมายหรือคำนิยามไว้มากมายซึ่งส่วนใหญ่แล้วคำนิยามเหล่านั้นต่าง
มีหลักการที่สำคัญคล้ายคลึงกัน จะต่างกันบ้างก็คือสำนวนและรายละเอียดปลีกย่อย ซึ่งสามารถพิจารณาได้ดังนี้

----เดเนียล วิท (Danial Wit, 1967 : 101-103) นิยามว่า การปกครองท้องถิ่น หมายถึง การปกครองที่รัฐบาลกลางให้อำนาจ หรือกระจายอำนาจไปให้หน่วยการปกครองท้องถิ่น เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นได้มีอำนาจการปกครองร่วมกันทั้งหมด หรือเพียงบางส่วนในการบริหารท้องถิ่นตามหลักการที่ว่าถ้าอำนาจการปกครองมาจากประชาชนในท้องถิ่นแล้ว รัฐบาลของท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีองค์กรของตนเอง อันเกิดจากการกระจายอำนาจของรัฐบาลกลาง โดยให้องค์กรอันมิได้เป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาล มีอำนาจในการตัดสินใจและบริหารงานภายในเขตอำนาจของตน

----วิลเลี่ยม วี. ฮอลโลเวย์ (William V. Holloway, 1959 : 101-103) นิยามว่าการปกครองท้องถิ่นหมายถึง องค์การที่มีอาณาเขตแน่นอน มีประชากรตามหลักที่กำหนดไว้ มีอำนาจการปกครองตนเอง มีการบริหารการคลังของตนเอง และมีสภาท้องถิ่นที่สมาชิกได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน

---- อุทัย หิรัญโต (2523 : 2) นิยามว่าการปกครองท้องถิ่น คือ การปกครองที่รัฐบาลมอบอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งจัดการปกครองและดำเนินกิจการบางอย่าง โดยดำเนินกันเองเพื่อบำบัดความต้องการของตน การบริหารงานของท้องถิ่นมีการจัดเป็นองค์การ มีเจ้าหน้าที่ซึ่งประชาชนเลือกตั้งขึ้นมาทั้งหมด หรือบางส่วน ทั้งนี้มีความเป็นอิสระในการบริหารงาน แต่
รัฐบาลต้องควบคุมด้วยวิธีต่าง ๆ ตามความเหมาะสม จะปราศจากการควบคุมของรัฐหาได้ไม่ เพราะการปกครองท้องถิ่นเป็นสิ่งที่รัฐทำให้เกิดขึ้น

----วินเลี่ยม เอ. ร๊อบสัน (William A. Robson, 1953 : 574) นิยามว่า การปกครองท้องถิ่น หมายถึง หน่วยการปกครองซึ่งรัฐได้จัดตั้งขึ้นและให้มีอำนาจปกครองตนเอง (Autonomy) มีสิทธิตามกฎหมาย (Legal Rights) และต้องมีองค์กรที่จำเป็นในการปกครอง (Necessary Organization) เพื่อปฏิบัติหน้าที่ให้สมความมุงหมายของการปกครองท้องถิ่นนั้น ๆ

โดยสรุปสาระสำคัญของ 

 องค์กรปกครองท้องถิ่น รากฐานระบบประชาธิปไตย

จากเจตนารมณ์ของกฎหมายการปกครองท้องถิ่นไทยดังกล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่า องค์กรปกครองท้องถิ่นไทย หรือกล่าวในอีกนัยหนึ่ง ก็คือ "ราชการส่วนท้องถิ่น" จึงถูกจัดตั้งขึ้น บนพื้นฐานของแนวความคิดในการ พัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ที่ต้องการให้ประชาชนได้มีส่วนร่วม และเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น จึงถือได้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็น รากฐานของ ระบอบประชาธิปไตย และ การมีส่วนร่วมของประชาชน ในท้องถิ่น และเป็น กลไกการปกครอง ที่จะ "บำบัดทุกข์ บำรุงสุข" ให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นของตน ได้อย่างแท้จริง ทั้งนี้เพราะ องค์กรปกครอบส่วนท้องถิ่น ต้องมาจากประชาชน ดำเนินกิจการ เพื่อประชาชน และ โดยการกำกับดูแลของ ประชาชน

องค์กรปกครองท้องถิ่น จึงเป็นกลไกของการมีส่วนร่วมในเชิงปกครอง หรือในเชิงโครงสร้างของชุมชนท้องถิ่น

2.3 โครงสร้างการบริหารจัดการขององค์กรปกครองท้องถิ่น

เมื่อกล่าวในเชิงโครงสร้างขององค์กรปกครองท้องถิ่น ก็พบว่า ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญมาตรา 285 กำหนดให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีสภาท้องถิ่น หรือ ผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง คณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจาการเลือกตั้ง โดยตรงของประชาชน หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น"

ดังนั้น องค์กรปกครองท้องถิ่นโดยทั่วไป จึงจะแบ่งโครงสร้างการบริหารจัดการออกเป็น 2 ส่วน คือ

1. สภาท้องถิ่น มีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการ ตราข้อกำหนดของท้องถิ่น ซึ่งจะเป็นกฎหมายที่มีผลบังคับใช้ ในระดับท้องถิ่นนั้น ทั้งในเรื่องที่เกี่ยวกับการงบประมาณประจำปี ที่ฝ่ายบริหารเสนอ และเรื่องอื่นๆ ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติสภาตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 และพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ.2535 หรือพระราชบัญญัติอื่นๆ ที่กำหนดให้เป็นอำนาจของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้เพื่อเป็น กฎ/ระเบียบ/ข้อบังคับ ที่ให้ชุมชนในท้องถิ่นนั้น ได้ยึดถือปฏิบัติ หรือเป็นกติกาของสังคม เพื่อให้ประชาชนในม้องถิ่น ได้อยู่ร่วมกันอย่างเป็นปกติสุข
2. คณะกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารจัดการ กิจการต่างๆ ที่เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และดำเนินการให้เกิดการบังคับใช้ตามกฎหมายท้องถิ่น ที่สภาท้องถิ่นได้ตราขึ้น เพื่อให้เกิดการบำบัดทุกข์ บำรุงสุข และคุ้มครองประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ

นอกจากนั้น สภาท้องถิ่นยังมีบทบาทในการตรวจสอบการบริหารจัดการ ของคณะกรรมการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการพิจารณาอนุมัติงบประมาณแผนงาน โครงการ และการตั้งกระทู้ถาม กรณีที่สงสัย หรือให้ความเห็นข้อแนะนำ แก่คณะกรรมการบริหารฯ ได้

2.4 การมีส่วนร่วมของประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ประชาชนในฐานะผู้เป็นเจ้าของอำนาจที่แท้จริง เป็นปัจจัยที่สำคัญอย่างยิ่ง ต่อการผลักดันให้กลไก (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือราชการส่วนท้องถิ่น) ดำเนินภารกิจการพัฒนาท้องถิ่น ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล การมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่น ต่อการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุด

ซึ่งประชาชนในท้องถิ่น สามารถเข้ามามีส่วนร่วมได้ ดังนี้คือ

1. การใช้สิทธิในการเลือกสรร หรือเลือกตั้งผู้แทนของตนเอง เข้าไปเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือเป็นกรรมการ ในคณะกรรมการบริหารขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นดังกล่าว เพื่อเป็นตัวแทนในการพิทักษ์รักษาผลประโยชน์ และกำหนดทิศทางการพัฒนา ให้สอดคล้องกับความต้องการ ของตนเอง และชุมชน ทั้งนี้ หากผู้แทนข้างต้นไม่ปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว ประชาชนในท้องถิ่นก็มีสิทธิที่จะไม่เลือกตั้ง ให้เป็นผู้แทนในสมัยต่อๆ ไปได้
2. การเสนอความต้องการ ต่อผู้แทนของตน เพื่อนำเข้าสู่การพิจารณากำหนดเป็นนโยบาย แผนงาน / โครงการ ในเรื่องต่างๆ เพื่อให้เกิดการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีของคนในชุมชน
3. การตรวจสอบ การดำเนินงานของสภาฯ และคณะกรรมการบริหารองค์กรปกครองท้องถิ่น ประชาชนสามารถตรวจสอบได้ โดยการเฝ้ามอง และติดตามการดำเนินกิจกรรมต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของตน แล้วเสนอความคิดเห็นต่อสาธารณะ โดยเสนอในนามของกลุ่ม / ชมรม หรือองค์กรชุมชนในท้องถิ่น โดยอาจผ่านสื่อของชุมชน เช่น หอกระจายข่าว สื่อมวลชนท้องถิ่น หรือโดยวิธีการตั้งข้อสังเกต โดยผ่านปากต่อปากของชุมชนเอง หรือผ่านผู้แทนของตนที่ได้เลือกไป รวมทั้งการร้องเรียนผ่านผู้บริหารของหน่วยงาน ที่กำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นนั้นก็ได้
4. การร้องเรียน หรือร้องทุกข์ ต่อองค์กรปกครองท้องถิ่น ในกรณที่ประชาชนได้รับความเดือดร้อน จากการประกอบกิจการใดๆ ในท้องถิ่นนั้น ซึ่งเป็นสิทธิที่ประชาชนสามารถร้องเรียนได้ และขณะเดียวกันเป็นหน้าที่ขององค์กร ปกครองท้องถิ่น ในฐานะเจ้าพนักงานฯ ที่ต้องดำเนินการแก้ไขเรื่องดังกล่าว ตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด
5. การให้ความร่วมมือ ในการปฏิบัติตามข้อกำหนดของท้องถิ่น ซึ่งถือว่า เป็น "กติกา" หรือ "หลักปฏิบัติ" ที่สภาท้องถิ่นได้ตราขึ้น เพื่อให้ใช้บังคับในเขตท้องถิ่นนั้นๆ ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการรักษาความสะอาด และความสงบเรียบร้อยของบ้านเมือง แล้วแต่กรณี รวมทั้งต้องให้ความร่วมมือในการดำเนินกิจกรรม เรื่องต่างๆ ขององค์กรปกครองท้องถิ่นด้วย

จากบทบาท และสิทธิหน้าที่ของประชาชน ที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองท้องถิ่นดังกล่าว จึงกล่าวได้ว่า ประชาชน เป็นองค์ประกอบ หรือปัจจัยที่สำคัญ ที่จะให้องค์กรปกครองท้องถิ่น เป็นองค์กรที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน กับประชาชนได้ เป็นที่พึ่ง และเป็นหัวหอก ของการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน ในท้องถิ่น สมดังเจตนารมณ์ของการปกครองท้องถิ่น ในระบอบประชาธิปไตย และการกระจายอำนาจสู่ประชาชนอย่างแท้จริง

การปกครองท้องถิ่นที่เป็น "ประชาธิปไตย" และที่ประชาชนมีส่วนร่วม จะนำไปสู่การพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดี ของประชาชนในท้องถิ่นนั้น

อย่างไรก็ตาม องค์กรปกครองท้องถิ่น จะเข้มแข็งได้อย่างเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน กับประชาชนได้อย่างยั่งยืน ประชาชนในท้องถิ่นจำเป็นต้องมีการดำเนินงาน ในลักษณะ "ประชาสังคม" กล่าวคือ มีการรวมตัวของชุมชน เป็นองค์กร หรือชมรม หรือ กลุ่มต่างๆ อย่างหลากหลาย ตามความต้องการของชุมชน เพื่อให้ทุกส่วนของชุมชนได้มีส่วนร่วม ทั้งในการกำหนดวิสัยทัศน์ การกำหนดปัญหา การวิเคราะห์ปัญหา การวางแผน การดำเนินการ และติดตามกำกับการ โดยองค์กรปกครองท้องถิ่นจะเป็นองค์ภาคีหนึ่งที่สำคัญ และมีบทบาทร่วมกับองค์กรต่างๆ ของชุมชนนั้น ในการดำเนินการพัฒนา

ที่มา: http://advisor.anamai.moph.go.th/main.php?filename=tambon03

สิทธิในการปกครองตนเอง (Self-Determination) ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย

เมื่อย้อนดูประวัติศาสตร์เรื่องการปกครองท้องถิ่นไทยพบว่า ประเทศไทยเริ่มมีการปกครองท้องถิ่นครั้งแรกในสมัยรัชกาลที่ 5 ที่ทรงมีแนวคิดในการปฏิรูปทั้งด้านเศรษฐกิจ การศึกษา ศาสนา วัฒนธรรม การปกครองและระบบศาล ในส่วนของการปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดินทรงเห็นว่าบ้านเมืองยังไม่เจริญ ราษฎรส่วนใหญ่ยังขาดการศึกษา กอปรกับห่วงใยในหลาย ๆ เรื่องของราษฎร จึงมีการให้ความรู้กับประชาชนพอที่จะปกครองตนเองได้ก่อน โดยการจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นในกรุงเทพฯ เป็นครั้งแรก ในชื่อที่ว่า พระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 (พุทธศักราช 2441) ซึ่งถือเป็นจุดเริ่มต้นของการปกครองท้องถิ่นในสมัยต่อมา นั่นคือ สุขาภิบาลท่าฉลอม เมืองสมุทรสาคร ร.ศ. 124 (พุทธศักราช 2448) เป็นระยะเวลา 7 ปีภายหลังเกิดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ อย่างไรก็ตามการจัดตั้งสุขาภิบาลในช่วงเวลาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการปกครองตนเอง (Self-Determination) หรือการกำหนดเจตจำนงของตนเอง เนื่องจากบุคคลที่ประจำอยู่นั้นล้วนมาจากส่วนกลางทั้งสิ้น

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 มีการนำหลักกฎหมายทั่วไปทางมหาชนมาบัญญัติหรือแทรกซึมไว้ในรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ หลักกฎหมายทั่วไปที่สำคัญ เช่น หลักประชาธิปไตย หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักความเสมอภาค หลักความเป็นสูงสุดของรัฐธรรมนูญ เป็นต้น โดยเฉพาะหลักการแบ่งแยกอำนาจ (The Seperation of Power) ซึ่งมีการแบ่งแยกอำนาจทางการเมืองอย่างไม่เด็ดขาดโดยองค์กรหลักสามฝ่าย ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ในแง่การแบ่งแยกอำนาจในทางปกครอง มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็น 3 ประเภท[2] ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น

ราชการส่วนท้องถิ่นหรือการปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในช่วงระยะเวลา 4-5 ปีที่ผ่านมา
คงปฏิเสธไม่ได้ว่าผู้ที่อยู่ในแวดวงราชการ นักการเมือง นักธุรกิจ พ่อค้า ประชาชน โดยเฉพาะผู้ที่มีบทบาทในระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะไม่เคยได้ยินถ้อยคำว่า “ปกครองตนเอง” หรือ “จังหวัดจัดการตนเอง” ที่เกิดจากประชาชนในท้องถิ่นระดับฐานล่าง (ระดับชุมชน) และผู้ที่สนับสนุนแนวความคิดเช่นว่านี้ได้ผลักดันเรียกร้องสิทธิในการปกครองตนเอง (Right Self-Determination) หรือมีอิสระในการตัดสินใจด้วยตนเอง (Need for Antonomy) หรือจะเรียกว่าการกำหนดเจตจำนงด้วยตนเองก็ได้เช่นเดียวกัน

ณ จุดนี้ ผู้เขียนเกิดใครรู้และครุ่นคิดกับคำว่า Self-Determination จึงได้พยายามสำรวจเอกสารทางวิชาการ ทำให้ทราบว่า Self หมายถึง ตนเอง ส่วน Determination เป็นคำนามของกริยาของDetermine ที่แปลว่า กำหนด เพราะฉะนั้นทำให้เข้าได้ว่า Self-Determination จึงมีความหมายตรงกันข้ามกับ Self-Centered (ยึดตนเองเป็นศูนย์กลาง) โดยสิ้นเชิง ดังนั้น ในมิติของการบริหารราชการแผ่นดินระดับท้องถิ่น Self-Determination จึงหมายถึง การที่ท้องถิ่นกำหนดอนาคตของตนเองในรูปแบบการปกครองตนเอง

อย่างไรก็ดี Self-Determination ยังปรากฏในกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ภาค 1 ข้อ 1 ที่กำหนดว่า “ประชาชนทั้งปวงมีสิทธิในการกำหนดเจตจำนงของตนเอง”[3] นอกจากนี้ยังปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ 3 แนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา 78 (3) ที่กำหนดว่า “รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน โดยกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น ให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น”[4]และมาตรา 281 วรรคสอง ที่กำหนดว่า “ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”[5]  โดยผู้เขียนใคร่ขออธิบายดังนี้

หากพิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย มาตรา 78 (3) จะพบว่า เป็นเรื่องแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดินในเรื่องการกระจายอำนาจและพัฒนาจังหวัดให้เป็นองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่มีความพร้อม ทั้งนี้ต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนด้วย โดยอาจพิจารณาหลักเกณฑ์ที่เป็นสาระสำคัญได้ 2 ประการ คือ ประการแรก ศักยภาพของท้องถิ่น ประการที่สอง เจตนารมณ์ของประชาชนท้องถิ่นในจังหวัดนั้นๆ และเมื่อพลิกดูรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย มาตรา 281 วรรคสอง จะพบว่า ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเด็นที่น่าสนใจมีอยู่ว่า ถ้อยคำที่ปรากฏทั้งสองมาตราข้างต้นนี้จะถือได้หรือไม่ว่าเป็นการกำหนดเจตจำนงของประชาชนที่จะจัดตั้งท้องถิ่นปกครองตนเองได้โดยที่มีสาระสำคัญต่างจากการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน

ในทรรศนะของผู้เขียนมีความเห็นว่า มาตรา 78 (3) และมาตรา 281 วรรคสอง มีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกันอาจถึงขนาดเป็นเรื่องเดียวกัน อันเกิดจากความต้องการ (need) ของประชาชนเป็นพื้นฐาน มีเจตจำนงร่วมกันเป็นอำนาจบังคับ (Coercive Power) ในทางสภาพข้อเท็จจริงที่ต้องการมีอิสระในการปกครองตนเอง (Self-Determination) โดยมีฐานของกฎหมายรองรับ การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่หรือจังหวัดจัดการตนเอง จึงมิใช่เรื่องที่กระทำผิดกฎหมายแต่อย่างใด แต่เป็นเรื่องที่ท้าทาย (challenging) และชวนให้ประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในสังคมได้ติดตาม ทั้งนี้การปกครองตนเองของท้องถิ่นมิใช่เพียงแค่การปฏิรูปเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น หากแต่ยังต้องสามารถแก้ไขปัญหาที่มีอยู่เดิมและอุบัติขึ้นใหม่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งทรงไว้ซึ่งอัตลักษณ์ทางสังคม เศรษฐกิจ วัฒนธรรมของท้องถิ่น สำคัญที่สุดประชาชนในท้องถิ่นต้องมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น

ที่มา : http://prachatai.com/journal/2013/09/48939

การปกครองส่วนท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่น (Local Government)

หมายถึงการปกครองชุมชนหรือท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งของประเทศ โดยมีองค์กรหรือหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นมาเป็นนิติบุคคล ซึ่งประกอบไปด้วยเจ้าหน้าที่ที่ประชาชนเลือกตั้งเข้ามา เพื่อดำเนินงานตามกำหนดระยะเวลา โดยมีงบประมาณเป็นของตนเอง และมีอำนาจอิสระของตน ในการดำเนินกิจการของท้องถิ่นที่รัฐบาลได้มอบหมายให้ ทั้งนี้โดยส่วนกลางหรือรัฐบาลเป็นเพียงผู้คอยควบคุมเท่านั้น
การปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยในปัจจุบัน ดำเนินการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งได้กำหนดการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในท้องถิ่นที่เห็นสมควรให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง อันเป็นการดำเนินการจัดระเบียบบริหารราชการตามหลักการกระจายอำนาจ และได้กำหนดให้จัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังนี้
1. องค์การบริหารส่วนจังหวัด
2. เทศบาล
3. สุขาภิบาล
4. ราชการส่วนท้องถิ่นอื่นที่กฎหมายกำหนด
   ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน จะมีรูปแบบการปกครองท้องถิ่น 3 รูปแบบด้วยกันคือ
องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และสุขาภิบาล สำหรับราชการส่วนท้องถิ่นอื่นที่กฎหมายกำหนดได้แก่ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองเฉพาะที่ และองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นล่าสุด
    ดังนั้นการปกครองท้องถิ่นของไทย จึงมี 6 รูปแบบด้วยกันคือ
1. องค์การบริหารส่วนจังหวัด
2. เทศบาล
3. สุขาภิบาล*
4. กรุงเทพมหานคร
5. เมืองพัทยา
6. องค์การบริหารส่วนตำบล
*อนึ่ง ในปี พ.ศ.2542  ทางราชการได้ประกาศให้สุขาภิบาลทุกแห่งทั่วประเทศ ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลทั้งหมด ซึ่งจะมีการเลือกตั้งคณะทำงานและสมาชิกสภาเทศบาลใหม่และเลือกเพิ่มจากกรรมการสุขาภิบาลเดิม ในปีนี้

เทศบาล

พระราชบัญญัติเทศบาล ได้กำหนดรูปแบบโครงสร้างของการจัดองค์การและการบริหารงานของเทศบาลจำลองมาจากการปกครองแบบรัฐสภา ซึ่งเป็นการปกครองประเทศมาใช้กับเทศบาลด้วย คือมีสภาเทศบาลซึ่งมีสมาชิกมาจากการเลือกตั้ง ทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายควบคุมการบริหารเทศบาล ทำนองเดียวกันกับสภาผู้แทนราษฎร และมีคณะเทศมนตรีเป็นฝ่ายบริหาร ทำนองเดียวกับรัฐมนตรี ซึ่งสภาเทศบาลให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งคณะเทศมนตรีจากสมาชิกสภาเทศบาล สภาเทศบาล ประกอบด้วยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้งเข้ามาจำนวนที่กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลซึ่งได้กำหนดไว้ ตามประเภทของเทศบาลคือ 
1.     เทศบาลตำบล ได้แก่ ท้องถิ่นซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบล
2.     เทศบาลเมือง   ได้แก่ท้องถิ่นอันเป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัด  หรือท้องถิ่นชุมชนที่มีประชาชนตั้งแต่  10,000  คน ขึ้นไป  ทั้งมีรายได้พอสมควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามพระราชบัญญัตินี้ และมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลเมือง
3.     เทศบาลนคร ได้แก่ ท้องถิ่นชุมชนที่มีประชาชน ตั้งแต่  50,000  คน ขึ้นไป ทั้งมีรายได้พอสมควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามพระราชบัญญัตินี้ และมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลนคร
โครงสร้างของเทศบาล
เทศบาลมีโครงสร้างที่สำคัญแบ่งเป็น  2  ฝ่าย  คือ
1.  สภาเทศบาลเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติของเทศบาล มีหน้าที่ในการตราเทศบัญญัติ อนุมัติงบประมาณประจำปีของเทศบาล และควบคุมการบริหารกิจการของเทศบาล คณะเทศมนตรี  สมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระอยู่ในตำแหน่งคราวละ  4  ปี โดยมีจำนวนสมาชิกสภาเทศบาล ดังนี้
1. เทศบาลตำบล ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 12  คน 
2.  เทศบาลเมือง ประกอบด้วย สมาชิกจำนวน 18  คน 
3.  เทศบาลนคร ประกอบด้วย สมาชิกจำนวน 24  คน 
2.  นายกเทศมนตรี ทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหารของเทศบาล ประกอบด้วยนายกเทศมนตรีและเทศมนตรี มีจำนวนกำหนดไว้ตามประเภทของเทศบาล ดังนี้ 
1.  เทศบาลตำบล มีนายกเทศมนตรี 1 คน และเทศมนตรี 2 คน 
2.   เทศบาลเมือง มีนายกเทศมนตรี 1 คน และเทศมนตรี 2 คน แต่ในกรณีที่เทศบาลเมืองแห่งใด มีรายได้จัดเก็บตั้งแต่ 20 ล้านบาทขึ้นไป ให้มีเทศมนตรีเพิ่มได้อีก 1 คน 
3.   เทศบาลนคร มีนายกเทศมนตรี 1 คนและเทศมนตรีอีก 4 คน 
นายกเทศมนตรี มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนมีวาระอยู่ในตำแหน่งคราวละ  4  ปี  และจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน  2  วาระไม่ได้ 
ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้แต่งตั้งนายกเทศมนตรีและเทศมนตรี จากผู้ที่เป็นสมาชิกสภาเทศบาล ด้วยความเห็นชอบของสมาชิกสภาเทศบาล คณะเทศมนตรีมีอำนาจหน้าที่ควบคุมและรับผิดชอบการบริหารกิจการของเทศบาลตามกฎหมาย โดยมีนายกเทศมนตรีเป็นหัวหน้า

 องค์การบริหารส่วนตำบล

องค์การบริหารส่วนตำบลหรือ อบต. มีฐานะเป็นนิติบุคคล เป็นระบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่เล็กที่สุดในประเทศไทย พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ฉบับที่  5  พ.ศ. 2546  กำหนดให้การบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลประกอบด้วย  สภาองค์การบริหารส่วนตำบลและนายกองค์การบริหารส่วนตำบล

โครงสร้างของการจัดองค์การบริหารส่วนตำบล

 องค์การบริหารส่วนตำบลแบ่งโครงสร้างออกเป็น  2  ฝ่าย  คือ

 1.  สภาองค์การบริหารส่วนตำบล  ( ฝ่ายนิติบัญญัติ ) ประกอบด้วยสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละหมู่บ้านในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลนั้น หมู่บ้านละ

2  คน  ( ในกรณีที่เขตองค์การบริหารส่วนตำบลใดมี  1  หมู่บ้าน ให้สภาองค์การบริหารส่วนตำบลนั้นประกอบด้วยสมาชิกองค์การบริหารส่วนตำบล จำนวน  6  คน  ในกรณีที่เขตองค์การบริหารส่วนตำบลใดมีเพียง  2  หมู่บ้านให้สภาองค์การบริหารส่วนตำบลนั้นประกอบด้วยสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล  จำนวนหมู่บ้านละ  3  คน )

หน้าที่ของสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ได้แก่ ให้ความเห็นชอบแผนพัฒนาตำบล เพื่อเป็นแนวทางในการบริหารกิจการขององค์การบริหารส่วนตำบล พิจารณาและให้ความเห็นชอบข้อบังคับของตำบล ควบคุมการบริหารงานของนายกองค์การบริหารส่วนตำบล

2. นายกองค์การบริหารส่วนตำบล  ( ฝ่ายบริหาร )  มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระอยู่ในตำแหน่งคราวละ  4  ปี  และจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน  2  วาระไม่ได้   นายกองค์การบริหารส่วนตำบลอาจแต่งตั้งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งไม่ใช่สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้ช่วยในการบริหารราชการได้ไม่เกิน  2  คน  และคงแต่งตั้งเลขานุการนายกองค์การบริหารส่วนตำบล  1  คน  ซึ่งไม่ได้เป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ในกรณีที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลไม่อาจปฎิบัติหน้าที่ได้ ให้รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้รักษาราชการแทน

นายกองค์การบริหารส่วนตำบลมีหน้าที่ควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารราชการขององค์การบริหารส่วนตำบล และเป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานส่วนตำบลและลูกจ้างขององค์การบริหารส่วนตำบล 

องค์การบริหารส่วนจังหวัด

องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่ที่สุดของประเทศไทย มีจังหวัดละหนึ่งแห่ง ยกเว้นกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ องค์การบริหารส่วนจังหวัด มีเขตพื้นที่รับผิดชอบครอบคลุมทั้งจังหวัด จัดตั้งขึ้นเพื่อบริการสาธารณประโยชน์ในเขตจังหวัด ตลอดทั้งช่วยเหลือพัฒนางานของเทศบาลและ อบต. รวมทั้งการประสานแผนพัฒนาท้องถิ่นเพื่อไม่ให้งานซ้ำซ้อน

              พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 บัญญัติไว้ว่า ในจังหวัดหนึ่งให้มีองค์การบริหารส่วนจังหวัด ประกอบด้วย สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีฐานะเป็นนิติบุคคล และเป็นราชการส่วนท้องถิ่น เขตขององค์การบริหารส่วนจังหวัดคือเขตจังหวัด การจัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้สมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในเขตจังหวัด และมีวาระการดำรงตำแหน่งครั้งละ 4 ปี มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมาจากการเลือกตั้งกันเองของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด สภาจังหวัด สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในเขตจังหวัด ตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยมีหลักเกณฑ์ว่า ให้ถือเอาจำนวนราษฎรในแต่ละจังหวัดตามข้อมูลทะเบียนราษฎร์ ที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนการเลือกตั้งเป็นเกณฑ์ ดังนี้ 

1.   จังหวัดใดที่มีจำนวนราษฎรไม่เกิน 500,000 คน ให้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ 24 คน 

2.  จังหวัดใดที่มีจำนวนราษฎรเกินกว่า 500,000 คน แต่ไม่ถึง 1,000,000 คน ให้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ 30 คน 

3. จังหวัดใดที่มีจำนวนราษฎรเกินกว่า 1,000,000 คน แต่ไม่ถึง 1,500,000 คน ให้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ 36 คน 

4. จังหวัดใดที่มีจำนวนราษฎรเกินกว่า 1,500,000 คน แต่ไม่ถึง 2,000,000 คน ให้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ 42 คน 

5. จังหวัดใดที่มีจำนวนราษฎรเกินกว่า 2,000,000 คน ขึ้นไป ให้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ 48 คน 

ในวันเริ่มสมัยประชุมประจำปีของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภา 1 คน และรองประธานสภาจำนวน 2 คน และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีหน้าที่ดำเนินกิจการของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด และดำเนินการประชุมให้เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับของการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ส่วนรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดทำหน้าที่เป็นผู้ช่วยประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ปฏิบัติงานตามหน้าที่ที่ประธานสภาสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดมอบหมายให้ สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีสิทธิตั้งกระทู้ถามนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในเรื่องใด ๆ อันเกี่ยวข้องกับการบริหารราชการในส่วนขององค์การบริหารส่วนจังหวัด 

นอกจากนี้สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด สามารถเสนอข้อสอบถามต่อประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดชี้แจงข้อเท็จจริงใด ๆ อันเกี่ยวกับงานในหน้าที่ของราชการส่วนภูมิภาค และให้หัวหน้าหน่วยราชการอื่น ๆ ตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมาปฏิบัติหน้าที่ในเขตจังหวัดชี้แจงข้อเท็จจริงใด ๆ ที่เกี่ยวข้องกับงานในหน้าที่ได้ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีหน้าที่ที่จะต้องดำเนินกิจการใด ๆ ที่เป็นหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ตามมติของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด และตามกฎหมายที่บัญญัติไว้ เมื่อเริ่มประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดให้สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกผู้ใดผู้หนึ่ง เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด 1 คน และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด สามารถตั้งรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด จากสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ตามเกณฑ์ ดังนี้ 

1. ถ้ามีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด  24  คนหรือ 30  คน ให้มีรองนายกองค์การ ฯ ได้ 2 คน 

2. ถ้ามีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด  36  คนหรือ 42  คน ให้มีรองนายกองค์การ ฯ ได้ 3 คน 

3. ถ้ามีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด  48  คน ให้มีรองนายกองค์การ ฯ ได้ 4 คน

เมืองพัทยา
  พัทยาเป็นเมืองท่องเที่ยวที่มีชื่อเสียงของประเทศไทย เป็นเมืองที่มีการเจริญเติบโตอย่างรวดเร็วในช่วง  20  ปี  ที่ผ่านมา จึงทำให้ประชากรต่างถิ่นอพยพเข้ามาอยู่เพิ่มจำนวนมาก  ก่อให้เกิดปัญหาสิ่งแวดล้อม 
ผังเมือง  อาชญากรรม  และอื่น ๆ  เพื่อให้การบริหารเมืองมีประสิทธิภาพและมีความคล่องตัว  รัฐบาลจึงกำหนดให้พัทยามีการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษ เรียกว่า เมืองพัทยา  และมีตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา  พ.ศ.  2542  กำหนดให้การบริการเมืองพัทยาประกอบด้วย สภาเมืองพัทยาและนายกเมืองพัทยา
  โครงสร้างของเมืองพัทยา
  เมืองพัทยาแบ่งโครงสร้างออกเป็น  2  ฝ่าย
 1.  สภาเมืองพัทยา  ( ฝ่ายนิติบัญญัติ ) ประกอบด้วยสมาชิกสภาเมืองพัทยา  จำนวน  24  คน  มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเมืองพัทยา  มีวาระอยู่ในตำแหน่งคราวละ  4  ปี สภาเมืองพัทยามีอำนาจหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ  รวมทั้งควบคุม และตรวจสอบการทำงานของนายกเมืองพัทยา
 2.  นายกเมืองพัทยา  ( ฝ่ายบริหาร ) มาจากการเลือกตั้งของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเมืองพัทยามีวาระอยู่ในตำแหน่งคราวละ  4  ปี และจะดำรงตำแหน่งติดต่อกัน 2 วาระไม่ได้  นายกเมืองพัทยามีหน้าที่ควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารกิจการของพัทยา และเป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้างเมืองพัทยา

ที่มา : http://www.thaigoodview.com/node/16620?page=0,3

การกระจายอำนาจกับการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น

เนื้อหา :

“การกระจายอำนาจ” เป็นคำหรือสิ่งที่คนในสังคมไทยให้ความสนใจและติดตามเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภายหลังที่ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจนที่สุดฉบับหนึ่ง และเป็นผลสืบเนื่องมาถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ทำให้การกระจายอำนาจมีความชัดเจนยิ่งขึ้น ในหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น กระจายอำนาจจึงเป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจมากขึ้นตามลำดับ และมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นหรือในระดับพื้นที่ของไทย

แนวคิดการกระจายอำนาจ

1.1 กรอบแนวคิดพื้นฐานว่าด้วยการรวมศูนย์อำนาจ

ภายใต้รัฐหนึ่ง ๆ ย่อมมีความจำเป็นที่จะต้องมีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่สถาบันการเมืองการปกครองในศูนย์กลางเสมอ เพื่อมีบทบาทในเวทีระหว่างประเทศหรือระดับโลก เนื่องจากไม่มีกลไกที่เป็น “ตัวแทน” อันชอบธรรมที่จะออกไปมีบทบาทหน้าที่ในการสร้างพันธมิตรในทางยุทธศาสตร์ การเจรจาต่อรองในด้านผลประโยชน์ทางการค้าระหว่างประเทศ หรือการมีตัวแทนเข้าไปนั่งในการประชุมระหว่างประเทศ รวมถึงการเข้าเป็นสมาชิกในองค์การระหว่างประเทศ ดังนั้น รัฐบาลส่วนกลางหรือรัฐบาลระดับชาติจึงมีหน้าที่ในด้านความสัมพันธ์ภายนอกหรือกิจการวิเทศสัมพันธ์ของรัฐ และมีความสำคัญในฐานะ “ตัวกลาง” ที่คอยประสานและสร้างความร่วมมือในระหว่างบรรดาสถาบันทางการเมืองการปกครองนอกศูนย์กลาง เพื่อสร้างความเป็นเอกภาพและความร่วมมือในการกระทำการต่าง ๆ เพื่อผลประโยชน์ร่วมกัน (Mutual Interests) ภายในรัฐ ในกรณีนี้ รัฐบาลส่วนกลางมักเข้าไปมีบทบาท ควบคุมระบบเศรษฐกิจและขนส่ง เป็นต้น

การรวมศูนย์อำนาจจำแนกได้ใน 2 ลักษณะ คือ

1) การรวมศูนย์อำนาจในทางการเมือง หมายถึง ความจำเป็นที่จะต้องมีสถาบันทางการเมืองที่เป็นศูนย์กลางในการสร้างความเป็นเอกภาพในทางการเมืองภายในรัฐ เพื่อทำหน้าที่ในการเป็นตัวแทนและสะท้อนถึงเจตจำนงค์ร่วมกันของคนภายในรัฐแห่งนั้น ๆ

2) การรวมศูนย์อำนาจในทางการปกครอง หมายถึง ความจำเป็นที่จะต้องมีการกำหนดแบบแผนร่วมกันหรือการจัดระเบียบในทางการปกครองภายในรัฐนั้น ๆ รวมถึงการจัดระบบบริการสาธารณะต่าง ๆ ภายใต้รัฐในด้านที่ถือว่าจำเป็นสำหรับประชาชนทั่วทุกพื้นที่ที่จะต้องได้รับอย่างถ้วนหน้า หรือภายใต้มาตรฐานอันเดียวกัน

การรวมศูนย์อำนาจมีหลักการที่เป็นตัวกำหนดคุณลักษณะอยู่ 3 ประการ คือ

1) แหล่งที่มาของความสามารถในการใช้ความรุนแรงโดยชอบธรรมของรัฐจะต้องขึ้นอยู่กับส่วนกลาง คือ กิจการทหารและตำรวจ รัฐจำเป็นต้องมีกองกำลังทหารในการปกป้องคุ้มครองภัยคุกคามจากภายนอกรัฐ ขณะที่กิจการตำรวจจำเป็นต้องมีเพื่อทำให้บรรดากฎเกณฑ์ในการรวมอยู่ร่วมกันของคนภายในรัฐ

2) อำนาจในการตัดสินใจสูงสุดอยู่ที่ส่วนกลาง

3) ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรวางอยู่บนหลักอำนาจการบังคับบัญชา มีการลำดับชั้นการบังคับบัญชา (Hierarchy) ที่อำนาจในการสั่งการต่าง ๆ ทั้งในด้านการกระทำ และตัวบุคคลผู้กระทำ มีลักษณะจากบนลงล่าง (Top-down Approach)

การรวมศูนย์อำนาจมีทั้งข้อดีและข้อเสีย สำหรับเหตุผลที่รองรับข้อดีของการสร้างความชอบธรรมให้กับการรวมศูนย์อำนาจ ประกอบด้วย

1) ความเป็นเอกภาพของชาติ (National Unity) เนื่องจากรัฐบาลส่วนกลางเป็นสถาบันเดียวที่สามารถกระทำการในนามของผลประโยชน์ส่วนรวม การมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมเป็นสิ่งสำคัญ หากรัฐบาลกลางอ่อนแอ ย่อมจะนำไปสู่การต่อสู้ขัดแย้งระหว่างส่วนต่าง ๆ ในสังคม และปราศจากซึ่งความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน

2) ความเป็นแบบแผนอันเดียวกัน (Uniformity) เนื่องจากว่ามีแต่เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถวางหลักกฎหมายและระบบบริการสาธารณะต่าง ๆ ที่เป็นแบบแผนและมาตรฐานเดียวกันได้ ย่อมทำให้เกิดการยึดโยงชุมชนที่อยู่ในส่วนต่าง ๆ ของประเทศเข้าไว้ด้วยกัน

3) ความเสมอภาคภายในชาติ (Equality) เนื่องจากการกระจายอำนาจมีจุดอ่อนตรงที่รัฐบาลที่อยู่นอกศูนย์กลางออกไปถูกผลักให้ตนเองต้องอาศัยทรัพยากรที่มีอยู่ภายในท้องถิ่นหรือภูมิภาคของตนเป็นหลัก จึงมีแต่เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถแก้ไขความไม่เท่าเทียมอันเกิดจากความแตกต่างในทรัพยากรระหว่างชุมชนต่าง ๆ ภายในรัฐ

4) ความมั่งคั่งของชาติ (Prosperity) ที่ผ่านมา การพัฒนาทางเศรษฐกิจและการรวมศูนย์อำนาจมักจะไปด้วยกันเสมอ การมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมทำให้สามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาหรือการวางแผนในทางเศรษฐกิจของชาติได้ อันจะนำไปสู่การระดมทรัพยากรจากส่วนต่างๆ ภายในสังคม

ในรัฐที่มีการรวมศูนย์อำนาจอย่างมาก อำนาจทั้งในทางการเมืองและการบริหารปกครองภายในประเทศถูกรวบเอาไว้ที่รัฐบาลกลางหรือตัวแทนของรัฐบาลกลางอย่างเข้มข้น ปรากฏจุดอ่อนหรือข้อเสีย ได้แก่

1) ความล่าช้าในการตัดสินใจ การกระทำการใด ๆ ของเจ้าหน้าที่หรือองค์กรของรัฐบาลกลางย่อมต้องเป็นไปตามอำนาจการตัดสินใจหรือวินิจฉัยสั่งการของส่วนกลาง และต้องเป็นไปตามลำดับชั้นการบังคับบัญชา ก็ย่อมทำให้การทำงานต่าง ๆ โดยเฉพาะในด้านการบริการสาธารณะเป็นไปอย่างล่าช้าและไม่ทันต่อความต้องการของประชาชน

2) ความทั่วถึงและประสิทธิภาพของการจัดทำบริการสาธารณะเป็นไปได้ยาก หากบริการสาธารณะเกือบจะทั้งหมดเป็นหน้าที่ของรัฐบาลกลางย่อมเป็นเรื่องลำบากที่จะจัดทำบริการสาธารณะที่มีอยู่มากประเภทให้ได้ผลดีและทั่วถึงทุกชุมชนท้องถิ่นได้

3) การบริการสาธารณะที่ไม่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของแต่ละชุมชนท้องถิ่น เนื่องจากในแต่ละพื้นที่ย่อมมีลักษณะของปัญหา ผลประโยชน์ และความต้องการที่หลากหลาย โครงสร้างทางการเมืองการปกครองที่รวมศูนย์ย่อมเป็นอุปสรรคต่อการจัดทำบริการสาธารณะไปตามความจำเป็นของแต่ละพื้นที่ได้

4) เป็นอุปสรรคต่อการเติบโตของวัฒนธรรมการมีส่วนร่วมทางการเมืองตามระบอบประชาธิปไตย การรวมศูนย์อำนาจทั้งในทางการเมืองและการปกครอง ย่อมเป็นการปิดโอกาสที่ประชาชนจะได้เรียนรู้ ฝึกฝน และมีประสบการณ์ในการปกครองตนเอง (Self-government)

1.2 กรอบแนวคิดพื้นฐานว่าด้วยการกระจายอำนาจ

แนวคิดพื้นฐานที่เปรียบเสมือนกับกรอบความคิดใหญ่ในการจัดระบบการปกครองท้องถิ่นนั้น คือ แนวคิดว่าด้วย “การกระจายอำนาจ” (Decentralization) ได้มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันหากแต่มีความแตกต่างหลากหลายอยู่ค่อนข้างมาก จึงทำให้เกิดคำอธิบายและการให้ความหมายของคำดังกล่าวเอาไว้ ดังนี้

โภคิน พลกุล (2528:4, 7) และ อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาส (2533:1) ได้ให้ข้อสังเกตว่า มีความหมายตามหลักภาษาฝรั่งเศสคือ “การเอาอำนาจออกไปจากศูนย์กลาง” ปัญหาที่ตามมาคือ “อำนาจ” หมายถึงอะไร ในขณะที่ จรัส สุวรรณมาลา (2538:9-10) ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ผู้คนส่วนใหญ่มักตีความคำว่า “อำนาจ” ในคำกระจายอำนาจหมายถึง “อำนาจอธิปไตย” มักกล่าวกันว่าไม่สามารถแบ่งแยกได้ ในความหมายดั้งเดิมของคำดังกล่าวมิได้เน้นเรื่อง อำนาจ (Power) หากแต่เป็นเรื่องของ สภาวะศูนย์กลาง (Central) และสภาวะการกระจายอำนาจ (Decentral) เป็นสำคัญ “คำว่า Decentralization จึงควรหมายถึง การกระจายอำนาจในการตัดสินใจ มิใช่การแบ่งอำนาจอธิปไตยของชาติ การกระจายอำนาจสู่ภูมิภาคและท้องถิ่นมิใช่การสร้างอธิปไตย หากแต่เป็นการให้ (ยอมรับ) สิทธิในการปกครองตนเองของชุมชนและภูมิภาคภายใต้อธิปไตยของชาติหนึ่ง ๆ ร่วมกัน”

Samuel Humes IV (1991:3) เสนอว่า ควรให้เป็นเรื่องของ “การจัดสรรแบ่งปันอำนาจ” (Distribution of Power) กล่าวคือ เมื่อพูดถึงการกระจายอำนาจภายใต้บริบทของการบริหารปกครองในพื้นที่เรียกว่าท้องถิ่น (Local Governance) ควรเป็นเรื่องของ “จัดสรรหรือแบ่งปันอำนาจ” (Distribution) มิใช่การ “แบ่งแยกอำนาจ” (Division) คำดังกล่าวมักนำไปสู่ความสับสนหรือปะปนกับการใช้แนวคิดเรื่อง รัฐธรรมนูญกับการแบ่งแยกอำนาจ (Constitutional Division of Power between Nation and State) ขณะที่คำว่า “จัดสรร/แบ่งปันอำนาจ” มีความสอดรับและอยู่ในขอบวงของแนวคิดต่าง ๆ ในเรื่องการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นมากกว่า เช่น แนวคิดในเรื่อง (De)centralization, (De)concentration, Devolution และ Delegation

การกระจายอำนาจในความหมายกว้าง ๆ คือ การจัดสรรหรือแบ่งปันอำนาจการตัดสินใจ (หรือในภาษากฎหมายของไทยเรียกว่า การวินิจฉัยสั่งการ) อันเกี่ยวข้องกับกิจการสาธารณะ (Public Affairs) ของรัฐส่วนกลางไปยังหน่วยงานหรือองค์กรอื่น ๆ

ในรูปแบบของการกระจายอำนาจ มีอยู่ด้วยกันหลายระดับและหลายรูปแบบ การกระจายอำนาจ ควรเป็นเรื่องของ “ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นภายในระบบการเมืองหนึ่ง ๆ” (Manor, 1999:4-12) สามารถแจกแจงขอบข่ายหรือรูปแบบของการกระจายอำนาจได้ 5 ลักษณะ ได้แก่

1) การกระจายอำนาจโดยจำเป็นหรือโดยปริยาย (Decentralization by Default) เกิดจากสภาวการณ์ที่สถาบันหรือองค์กรของรัฐเกิดความล้มเหลวในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ มิอาจสามารถจะเข้าไปใช้อำนาจหรืออิทธิพลในดินแดนที่ตนปกครองอยู่ได้ และจากสภาวะที่ประชาชนในระดับรากหญ้าเกิดความไม่เชื่อใจในรัฐบาล เหล่านี้จึงเป็นผลให้ประเทศที่มีภาคประชาสังคมมีความตื่นตัวและเข้มแข็ง จำเป็นต้องลุกขึ้นมาดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อชุมชนของตนด้วยตนเองโดยที่รัฐบาลเองก็ไม่ได้ตั้งใจให้เกิดขึ้น

2) การแปรรูปกิจการของภาครัฐ (Privatization) ได้แก่ การโยกโอน (Handover) กิจการบางอย่างที่เคยจัดทำโดยหน่วยงานของรัฐไปให้ภาคเอกชนเป็นผู้จัดทำแทน เช่น กิจการขนส่งมวลชน กิจการโทรคมนาคม การไฟฟ้า และการประปา เป็นต้น

3) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) หมายถึง การแบ่งอำนาจของรัฐบาลกลางไปยังองค์กรในระดับรองที่ออกไปทำงานในพื้นที่นอกศูนย์กลางหรือท้องถิ่น โดยที่องค์กรภายใต้หลักการแบ่งอำนาจนี้จะมีอิสระตามสมควรในการตัดสินใจต่าง ๆ ภายในพื้นที่ที่ตนดูแล แต่ทั้งนี้อำนาจการตัดสินใจและการกำหนดนโยบายต่าง ๆ ยังคงอยู่ที่ส่วนกลาง บางครั้งจึงเรียกการกระจายอำนาจในลักษณะนี้ว่า “การกระจายอำนาจทางการบริหาร” (Administration Decentralization) (Parker, 1995)

4) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการมอบอำนาจ (Delegation) มีระดับของการกระจายอำนาจที่ให้อิสระสูงกว่าการแบ่งอำนาจ การกระจายอำนาจเน้นในเชิง “ภารกิจหน้าที่” มีการกำหนดภารกิจเฉพาะที่ชัดเจนให้องค์กรเหล่านั้นสามารถตัดสินใจและใช้อำนาจหน้าที่ภายในขอบเขตของตนได้โดยอิสระ แต่รัฐส่วนกลางก็ยังคงมีอำนาจอยู่เหนือองค์กรเหล่านี้โดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายเป็นกรอบในการควบคุมและกำกับบทบาทองค์กรภายใต้หลักการมอบอำนาจ รวมถึงอำนาจในการจัดตั้งและยุบเลิกองค์กรภายใต้หลักการมอบอำนาจ

5) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการโอนอำนาจ (Devolution) ถือเป็นการกระจายอำนาจที่สะท้อนให้เห็นถึงระดับของการกระจายอำนาจที่กว้างขวางมากที่สุด ถูกใช้เพื่ออธิบายถึงสภาวะที่รัฐส่วนกลางมีการถ่ายโอนหรือยกอำนาจการตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ไปยังองค์กรตัวแทนของพื้นที่ ชุมชน หรือท้องถิ่นต่าง ๆ อย่างกว้างขวาง ส่วนกลางจะไม่เข้ามามีบทบาทหรือแทรกแซงการทำงานขององค์กรภายใต้หลักการโอนอำนาจหรือการแทรกแซงจะเกิดขึ้นต้องเป็นไปอย่างจำกัด ดังนั้น จึงมีการเรียกการกระจายอำนาจในลักษณะนี้ว่า “การกระจายอำนาจในทางการเมือง” หรือ “การกระจายอำนาจที่เน้นความเป็นประชาธิปไตย” (Political of Democratic Decentralization) ทั้งนี้ การโอนอำนาจเท่าที่ปรากฏมีอยู่ด้วยกันใน 2 ระดับ ได้แก่

ระดับที่หนึ่ง การโอนอำนาจในทางการปกครอง (Administration Devolution) สอดคล้องกับการจัดรูปการปกครองท้องถิ่นตามหลัก “การปกครองตนเอง” (Local-self Government) เป็นหลักการที่เปิดโอกาสให้ชุมชนท้องถิ่นมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นของตนเอง โดยตนเอง และเพื่อตนเอง โดยที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระเป็นอย่างสูงในการดูแลชีวิตความเป็นอยู่และสามารถจัดทำกิจการต่าง ๆ เพื่อตอบสนองต่อปัญหาและความจำเป็นภายในชุมชนของตนได้อย่างกว้างขวาง อีกทั้งยังมีความเป็นอิสระทั้งในทางการคลังและบุคลากร

ระดับที่สอง การโอนอำนาจในทางนิติบัญญัติ (Legislative Devolution) เป็นรูปแบบของการกระจายอำนาจขั้นสูงสุดที่เป็นไปภายใต้การจัดรูปแบบการปกครองในระบบรัฐเดี่ยว (Unitary System) จนมีลักษณะเข้าใกล้กับระบบสหพันธรัฐ (Federal System) (Heywood, 2002:167-168) เป็นการถ่ายโอนอำนาจจากส่วนกลางไปยังพื้นที่หรือท้องถิ่นหนึ่ง ๆ โดยเปิดโอกาสให้ชุมชนที่ได้รับการโอนอำนาจสามารถที่จะกำหนดชะตากรรมในทางการเมืองได้ด้วยตนเอง (Home Rule) ผ่านการจัดตั้งสถาบันทางการเมืองในรูป “สภา” (Assembly) ที่เป็นของตนเอง

จากรูปแบบการกระจายอำนาจทั้งห้าลักษณะ เมื่อนำมาใช้ภายใต้บริบทของการศึกษาที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่น การกระจายอำนาจจึงควรจะครอบคลุมเฉพาะรูปแบบที่สามถึงรูปแบบที่ห้าเท่านั้น ขณะที่สองรูปแบบแรกควรจัดแยกออกไป เนื่องจากว่า การกระจายอำนาจในรูปแบบแรก เป็นการเกิดขึ้นเองโดยประชาชนมิใช่เป็นผลจากการดำเนินการจัดสรรหรือแบ่งปันอำนาจจากรัฐบาลส่วนกลาง ขณะที่การกระจายอำนาจในลักษณะของการแปรรูปกิจการภาครัฐนั้น ท้ายที่สุดมิได้นำไปสู่สภาวะของการกระจายอำนาจที่เป็นจริง

จากความหมายและขอบข่ายโดยกว้าง เมื่อจำกัดกรอบการมองโดยอยู่บนฐานคิดเรื่องการบริหารปกครองในพื้นที่ท้องถิ่น ทำให้เห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจากหลักการกระจายอำนาจ แต่เนื่องจากการกระจายอำนาจนั้นมีหลายระดับ หมายความว่า ระบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศหนึ่ง ๆ ย่อมมีอำนาจและความเป็นอิสระที่มากน้อยแตกต่างกันออกไป อีกทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นมีลักษณะของการผสมผสานแนวคิดการกระจายอำนาจที่ต่างรูปแบบกัน

แนวคิดเรื่องการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น

2.1 รูปแบบของการปกครองท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่น สามารถพิจารณาแบ่งออกเป็น 2 แนวทางหลัก ๆ ดังต่อไปนี้

1) มีความคิดความเชื่อและมีแนวทางการพิจารณาที่เห็นว่าการปกครองท้องถิ่นของทุกประเทศมีความเป็นมาตั้งแต่สมัยโบราณ และอาจมีมานับตั้งแต่มนุษย์ได้ก่อตั้งสังคมการเมืองขึ้นในโลก เช่น มีมาตั้งแต่สมัยกรีก สมัยโรมัน หรือสมัยก่อนหน้านั้น และในกรณีของไทยมีมาตั้งแต่สมัยสุโขทัย หรือก่อนสมัยสุโขทัย เช่น การปกครองแบบหัวเมือง และระบบ เวียง วัง คลัง นา เป็นต้น แนวคิดนี้ เรียกได้ว่าเป็นความคิดแบบจารีตนิยม (Patrimonial / Traditionalist Perspective) เชื่อว่าการปกครองท้องถิ่นเป็นผลผลิตของการปกครองมาแต่โบราณ และเน้นรูปแบบการปกครองแบบที่มีลักษณะไม่เป็นทางการ เกิดขึ้นและกระจายอยู่ในสังคมต่าง ๆ โดยที่การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบนี้มีลักษณะเป็นการปกครองตนเอง (Self Government) ของบรรดาผู้นำ หรือของชุมชนต่าง ๆ ที่มีเครือข่ายความสัมพันธ์ต่อกัน

2) การปกครองท้องถิ่นเป็นผลผลิตของรัฐสมัยใหม่ (Modern State) คือ ถือกำเนิดมาไม่นานมานี้ และจะมีพัฒนาการอย่างมากในห้วงเวลาที่ประเทศปกครองในระบอบประชาธิปไตยเป็นสำคัญ แนวคิดนี้เป็นแนวคิดของสำนักสมัยใหม่นิยม (Modernist Perspective) เห็นว่า การปกครองท้องถิ่นจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อเกิดรัฐสมัยใหม่ขึ้นแล้วนั้น จะมุ่งสนใจถึงบทบาทของรัฐว่าเป็นองค์กรที่มีอำนาจทางการเมืองสูงสุด และเป็นผู้จัดให้มีการปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้น

สำหรับการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบที่เป็นทางการ (Formal Institution) เรียกกันอย่างกว้างขวางว่าเป็นการปกครองท้องถิ่น (Local Self Government) มีลักษณะเด่น ๆ คือ รัฐให้การรับรอง ซึ่งการรับรองดังกล่าวอาจเขียนไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศ หรือตราไว้ในพระราชบัญญัติก็ได้ การรับรองโดยรัฐดังกล่าวส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคล (Juristic Person) สามารถแบ่งออกได้เป็น 3 รูปแบบคือ การกระจายอำนาจทางการบริหาร (Administrative Decentralization) การกระจายอำนาจทางการเมือง (Political Decentralization) และ การกระจายอำนาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization)

การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีลักษณะเป็นทางการ และเป็นการปกครองตนเองของประชาชน ย่อมมีผลสำคัญต่อการก้าวขึ้นมาดำรงตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่น ตลอดจนถึงสมาชิกสภาของท้องถิ่น เช่น มีการเลือกตั้งทั่วไป มีการกำหนดวาระในการดำรงตำแหน่ง การกำหนดอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบ การพ้นจากตำแหน่ง และการถูกตรวจสอบทางการเมืองและการบริหารองค์กรทั้งโดยส่วนขององค์กรภายในและโดยองค์กรภายนอก

ในส่วนของการปกครองท้องถิ่นแบบไม่เป็นทางการ (Informal Institution) เป็นการปกครองตนเอง (Self Government) หรือเรียกว่า การเมืองชุมชนแบบธรรมชาติ (Nature หรือ Community Politics) มีลักษณะสำคัญขึ้นกับโครงสร้างอำนาจทางการเมืองของชุมชนนั้น ๆ เอง ว่าเป็นชนเผ่าหรือเป็นกลุ่มภาษาวัฒนธรรมใด มีวัฒนธรรมการรวมกลุ่ม มีการนับญาติ มีการประกอบอาชีพการงาน มีระบบการกระจายความมั่งคั่ง มีโครงสร้างทางชนชั้น มีกลุ่มสถานภาพและมีลักษณะของผู้นำ ในลักษณะใด

เนื่องด้วยเป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบที่ไม่เป็นทางการ การก้าวขึ้นดำรงตำแหน่งของผู้นำ การใช้อำนาจของผู้นำ และการพ้นจากตำแหน่งของผู้นำ จึงมักไม่มีกฎที่มีความชัดเจนแน่นอนว่าเป็นเมื่อใดและในลักษณะใด

การแบ่งแยกการปกครองท้องถิ่นออกเป็นรูปแบบที่เป็นทางการ และรูปแบบที่ไม่เป็นทางการ มีวัตถุประสงค์สำคัญ คือ เพื่อให้เกิดความรู้ความเข้าใจเป็นสำคัญ ไม่ได้มีความหมายว่าในโลกความเป็นจริงมีการแบ่งออกเป็น 2 แบบอย่างเด็ดขาด ทุกสังคมการเมือง รวมทั้งประเทศไทยด้วยนั้น ปรากฏว่ามีทั้งการปกครองท้องถิ่นทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการดำรงอยู่ควบคู่กัน

ภายในชุมชนทางการเมือง มีลักษณะเป็นหน่วยทางการเมืองที่เป็นตัวของตัวเอง (Political Entity) หนึ่ง ๆ เรียกกันว่า ระบบการเมือง (Political System) หรือ ระบอบการเมือง (Political Regime) จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการจัดรูปแบบการปกครองภายในระบบของตน กล่าวคือ จะต้องมีการกำหนดและจัดสรรอำนาจทางการเมืองการปกครองว่าจะให้องค์กรหรือสถาบันใดเป็นผู้ใดมีอำนาจ อีกทั้งอำนาจดังกล่าวถูกใช้โดยองค์กรเดียวหรือหลายองค์กร จากกรอบความคิดนี้จึงเป็นที่มาของแนวคิดในเรื่องการรวมอำนาจ (Centralization) และการกระจายอำนาจ (Decentralization) ซึ่งถูกใช้ในการจัดรูปแบบทางการปกครอง (Form of Government) ภายในระบอบการเมือง

ระบอบการเมืองภายใต้รัฐสมัยใหม่ทั้งมวล (Modern States)

อำนาจทางการเมืองการปกครองจะถูกจัดแบ่งออกไปในระหว่างสถาบันทางการเมืองในศูนย์กลางหรือระดับชาติ (Central / National Institutions) กับสถาบันทางการเมืองนอกศูนย์กลางหรือชายชอบ (Peripheral Institution) ไม่ว่าจะเป็นในระดับท้องถิ่น (Local) มณฑลหรือจังหวัด (Provincial) หรือภาค (Regional) เสมอ ทั้งนี้ ธรรมชาติหรือลักษณะของการจัดแบ่งในแต่ละรัฐก็จะมีความแตกต่างกันออกไป ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขภายในแต่ละรัฐนั้นเป็นสำคัญ เช่น ข้อกำหนดตามกรอบรัฐธรรมนูญเป็นตัวกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างศูนย์กลางกับชายขอบ (Central-periphery Relationships) แบบแผนทางการบริหารงานบุคคลในภาครัฐ เป็นตัวกำหนดรูปแบบและวิธีการได้มาซึ่งตัวแทนหรือบุคลากรที่จะมาทำงานในสถาบันทางการเมืองการปกครองต่าง ๆ

ระดับของการจัดสรรแบ่งปันอำนาจภายในรัฐหนึ่ง ๆ มีความแตกต่างกันออกไป สิ่งที่เหมือนกันคือ ไม่มีรัฐใดที่จะมีแต่เพียงสถาบันทางการเมืองในศูนย์กลางหรือชายขอบแต่เพียงอย่างเดียว หากต้องปรากฏทั้งสองสิ่งอยู่ควบคู่กันเสมอ หมายความว่า การรวมศูนย์อำนาจ และ การกระจายอำนาจ เป็นสภาวะที่ปรากฏอยู่ร่วมกันเสมอในรัฐสมัยใหม่ทุกแห่ง

2.2 การปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น

การปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น (Local Self Government) เป็นการปกครองที่เกิดมาตั้งแต่ในอดีต เรียกว่าเป็น “การเมืองชุมชนแบบธรรมชาติ” (Nature หรือ Community Politics) โดยสภาพการเมืองธรรมชาตินั้นเกิดมาตั้งแต่เมื่อมนุษย์รวมตัวกันเป็นชุมชนทางการเมือง ในแต่ละชุมชนจะมีความแตกต่างหลากหลายกันออกไป

ในสังคมขนาดเล็ก เช่น สังคมแบบล่าสัตว์และเก็บหาอาหาร สังคมชนเผ่าหรือสังคมเกษตรกรรม ระบบเครือญาติหรือความเป็นญาติพี่น้องมีอิทธิพลครอบงำระบบการผลิตและการแบ่งปันทรัพยากร การจัดตั้งองค์กรสังคม สมัครพรรคพวกและระบบการเมือง ตลอดจนครอบคลุมความสัมพันธ์ทางสังคมทั้งหมดเอาไว้

ในสังคมชาวนาไทย กลุ่มเครือญาติเป็นพื้นฐานสำคัญของข่ายความสัมพันธ์ทางสังคมภายในชุมชนตลอดมาทุกยุคสมัย สมาชิกของกลุ่มเครือญาติที่อาศัยอยู่ในหมู่บ้านเดียวกันและหมู่บ้านใกล้เคียงจะเป็นผู้ที่ชาวบ้านให้ความใกล้ชิดสนิทสนม สนับสนุนและช่วยเหลือเกื้อกูลมากกว่าเพื่อนบ้านหรือชาวบ้านอื่น ๆ ที่ไม่ได้เกี่ยวดองด้วยสายสัมพันธ์ทางเครือญาติ

อาจกล่าวได้ว่า การปกครองท้องถิ่น คือ รากฐานในทางประวัติศาสตร์ของสังคม จนสามารถกล่าวได้ว่าท้องถิ่นดั้งเดิมนั้นมีสิ่งที่เรียกว่า Local Self Government อยู่แล้ว หากอยู่ในรูปแบบที่ไม่เป็นทางการ (Informal) คือ การปกครองในรูปแบบของเครือญาติ วงศ์วาน ตระกูล มีผู้หลักผู้ใหญ่เป็นผู้ดูแล หรือในการปกครองระดับหมู่บ้านหรือชุมชน

ในประเทศยุโรปส่วนใหญ่มีระบบการปกครองท้องถิ่นเป็นรากฐานในทางประวัติศาสตร์ของสังคมที่ค่อย ๆ ปรับเปลี่ยนจนเป็นระบบรัฐในยุคปัจจุบัน ในหลายประเทศยังคงมีระบบการปกครองท้องถิ่นที่มีเค้าโครงหรือร่องรอยในทางประวัติศาสตร์ซึ่งอาจไม่ได้มีบทบาทในทางสังคมอีก เช่น ระบบแพริช ในประเทศอังกฤษ เป็นต้น ดังนั้น ที่มาของระบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศยุโรปจึงมีพื้นฐานในทางประวัติศาสตร์เป็นสำคัญและนับได้ว่าเป็นระบบการปกครองที่เกิดขึ้นก่อนที่จะมีระบบรัฐและการปกครองประเทศ

ทั้งนี้ สภาพของชุมชนที่เกิดขึ้นในยุคดั้งเดิมเหล่านี้เกิดก่อนระบบรัฐและอำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ แม้ว่าในที่สุดแล้วชุมชนต่าง ๆ จะกลายเป็นส่วนหนึ่งของรัฐไปแล้วก็ตาม ชุมชนเหล่านี้ คือ การรวมตัวของสังคมอย่างเป็นธรรมชาติก่อนที่จะได้มีการจัดระบบสังคมในทางการเมืองการปกครองตามอุดมคติในทางการเมือง การจัดระบบเศรษฐกิจและสังคมในยุคสมัยใหม่ที่เปลี่ยนแปลงไป ข้อเสียของการปกครองตนเองในรูปแบบนี้ ได้แก่ ไม่มีความยั่งยืนแน่นอน และไม่มีระบบกฎหมายเพื่อรองรับอำนาจของผู้ปกครอง

การกระจายอำนาจเป็นการปกครองที่รัฐและรัฐบาลกลางได้สละอำนาจ หรือมอบอำนาจการตัดสินใจในทางการปกครองและการบริหารของส่วนกลางให้แก่องค์กรอื่นอย่างเป็นทางการ ทั้งนี้ มีการประกาศหลักและแนวทางการมอบอำนาจนั้นไว้เป็นกฎหมาย หรือโดยนโยบายที่สำคัญของประเทศและองค์กรที่สามารถรับมอบอำนาจาจากรัฐบาลกลาง มีความเป็นอิสระในการตัดสินใจ สามารถมีทรัพย์สิน มีงบประมาณ มีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจน รวมทั้งมีบุคลากร ตลอดรวมจนถึงผู้บริหารและสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน โดยทำหน้าที่ให้บริการประชาชนภายในอาณาบริเวณหนึ่ง ๆ ที่มีความชัดเจนแน่นอน องค์กรที่สามารถรับมอบอำนาจ ที่รัฐบาลกลางสละอำนาจมาให้นี้ได้เรียกว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”

การปกครองท้องถิ่นแบบกระจายอำนาจ นอกจากจะมุ่งประโยชน์ไปที่การพัฒนาศักยภาพของประชาชน และเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มี “ส่วนร่วม” ในการปกครองตนเองแล้ว ยังมีความสำคัญในฐานะที่เป็นวิธีการปกครองและการบริหารประเทศอย่างใหม่ มีการกระจายอำนาจภารกิจหน้าที่การงานที่เป็นภารกิจพื้นฐานจากรัฐบาลกลางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กระทำการแทน เช่น การรักษาความสะอาด การดูแลรักษาสิ่งแวดล้อม การจัดการศึกษาชั้นประถม เป็นต้น การกระจายภารกิจหน้าที่ คือ การถ่ายโอนงานให้กระทำการแทนรัฐบาลกลาง และบางเรื่องรัฐบาลกลางก็มักตัดสินใจให้องค์กรเอกชนรับทำงานแทนรัฐบาลกลาง เช่น การไปรษณีย์ และการขนส่ง เป็นต้น

การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะมีระดับที่มากน้อยเพียงใด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในรัฐเดี่ยวก็ยังคงอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลกลางเสมอ
ที่มา : http://www.kpi.ac.th/wiki/index.php/

ใจในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูเอกสารเกี่ยวกับ "การปกครองท้องถิ่นไทย" ความรู้ความเข้า

เอกสารเกี่ยวกับ "การปกครองท้องถิ่นไทย" ความรู้ความเข้าใจในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่างๆ
หัวข้อในเอกสารประกอบไปด้วย


๐ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)
ความเป็นมา
โครงสร้าง อบจ. ตาม พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498
โครงสร้างและองค์ประกอบของ อบจ.
อำนาจหน้าที่ของ อบจ.
อำนาจหน้าที่ของสภาจังหวัด
โครงสร้าง อบจ. ตาม พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540
โครงสร้างและองค์ประกอบ อบจ.
อำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด
การกำกับดูแลองค์การบริหารส่วนจังหวัด

ชื่อไฟล์ : องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.).pdf
ลิงค์ดาวน์โหลด : http://www.mediafire.com/?4gimm5ykzzz

-------------------------------------------------------------

๐ เทศบาล 
ความเป็นมา
หลักเกณฑ์การจัดตั้งเทศบาล
โครงสร้างเทศบาล
สภาเทศบาล
คณะเทศมนตรี
พนักงานเทศบาล
อำนาจหน้าที่ของสภาเทศบาล
อำนาจหน้าที่ของคณะเทศมนตรี
อำนาจหน้าที่ของเทศบาล
การบริหารงานของเทศบาล
การบริหารการคลัง
การกำกับดูแลเทศบาล

ชื่อไฟล์ : เทศบาล.pdf 
ลิงค์ดาวน์โหลด : http://www.mediafire.com/?ngcdkntgdky

-------------------------------------------------------------

๐ องค์การบริหารส่วนตำบล 
ประวัติ
หลักเกณฑ์การจัดตั้ง
อำนาจหน้าที่
รูปแบบการบริหารส่วนต่าง ๆ
รายได้
การกำกับดูแล

ชื่อไฟล์ : องค์การบริหารส่วนตำบล.pdf 
ลิงค์ดาวน์โหลด : http://www.mediafire.com/?ly4nyyeg43i

-------------------------------------------------------------

๐ กรุงเทพมหานคร 
ความเป็นมา
โครงสร้างกรุงเทพมหานคร
   สภากรุงเทพมหานคร
   ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร
   เขตและสภาเขต
อำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร

ชื่อไฟล์ : กรุงเทพมหานคร.pdf  
ลิงค์ดาวน์โหลด : http://www.mediafire.com/?whnjdg2wd2t

-------------------------------------------------------------

๐ เมืองพัทยา 
การบริหารเมืองพัทยา
อำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบเมืองพัทยา
ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับเมืองพัทยา

ชื่อไฟล์ : เมืองพัทยา.pdf  
ลิงค์ดาวน์โหลด : http://www.mediafire.com/?mztjhwotmh2

-------------------------------------------------------------

ที่มา : http://www.thailocalmeet.com/index.php/topic,21327.0.html